因“沉睡”數(shù)量龐大，被指淪為“劫貧濟(jì)富”工具的住房公積金再次成為眾矢之的。作為一項(xiàng)已實(shí)行15年的制度，住房公積金究竟應(yīng)如何改革?其未來又將何去何從?

　　舶來品

　　公積金遭到眾人“吐槽”，在某國企住房公積金管理處負(fù)責(zé)人陳琦(化名)看來，早已見怪不怪，因?yàn)?ldquo;在公積金發(fā)展的這些年來，一直就沒間斷過”。

　　1999年4月，國務(wù)院頒布住房公積金管理?xiàng)l例，這被認(rèn)為是我國住房公積金制度的開始。

　　其實(shí)早在條例出臺前，地方上就已經(jīng)進(jìn)行了嘗試。陳琦向法治周末記者介紹，住房公積金制度在我國初現(xiàn)雛形是1991年。這一年5月，上海房改方案在借鑒了新加坡公積金制度的基礎(chǔ)上提出了住房公積金制度，意在通過提高職工的支付能力鼓勵職工買房。

　　陳琦告訴記者，在20世紀(jì)90年代以前，我國一直實(shí)行福利分房體制，而隨著地方財力困難、企業(yè)效益滑坡等影響，住房解困速度在逐漸減慢。這時出現(xiàn)由國家、集體、個人三位一體的籌資機(jī)制，將職工的一部分經(jīng)濟(jì)力量投入到住宅上來提高他們自我購房支付能力的制度就顯得很有必要。

　　陳琦回憶，當(dāng)時上海規(guī)定的住房公積金存繳比例是單位和個人各繳基本工資的5%，由于這一比例占工資比例較低，而且單位還會出資為職工繳存另一半，在當(dāng)時被普遍接受。

　　繼上海試行后，1992年起，北京、天津、南京、武漢等城市也相繼建立了符合本地實(shí)際的住房公積金制度。1994年，國務(wù)院在總結(jié)部分城市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確提出要在全國全面推行住房公積金制度。但陳琦坦言，在實(shí)際執(zhí)行中，早期各地的住房公積金制度還是存在一些問題。

　　一方面很多單位還沒有意識為職工主動繳納住房公積金，只能靠各地成立的住房公積金管理中心不斷去“游說”，而且當(dāng)時全國還沒有統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致繳納比例非常隨意。

　　陳琦透露，當(dāng)時大多數(shù)城市采用的都是上海的“雙5%”比例，但在實(shí)際操作中不少單位會“討價還價”來降低繳納比率，為了盡快建立起住房公積金體系，相關(guān)機(jī)構(gòu)往往只能同意。

　　另外，由于當(dāng)時中國仍未完全脫離福利分房制度，所以住房公積金在實(shí)際使用中基本集中用于向參加公積金制度的單位發(fā)放買房、建房貸款，用于職工個人使用的情況很少。

　　這一情況在1998年7月隨著停止福利分房制度而改變;1998年8月，國務(wù)院發(fā)布意見，要求全面推行住房公積金制度，同時調(diào)整了使用方向，不再發(fā)放單位和政府項(xiàng)目貸款，而是向職工個人發(fā)放貸款，用于購買、建造和大修自住住房。“此時住房公積金發(fā)展進(jìn)入了新階段，也就是沿用至今的模式。”陳琦介紹。

　　“違背初衷”

　　如果把1999年國務(wù)院條例視為我國住房公積金制度的正式開端，這項(xiàng)制度在我國已實(shí)行了15年，作為一項(xiàng)為職工實(shí)現(xiàn)“購房夢”的社會福利保障制度，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)副教授李長安在接受法治周末記者采訪時對其給予了積極評價，“2011年我國住房公積金繳存已經(jīng)覆蓋了近80%的城鎮(zhèn)職工，繳存總額超過了2萬億元，不少人都通過公積金貸款住上了新房，應(yīng)該說住房公積金制度在促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)、提高城鎮(zhèn)居民居住水平方面還是發(fā)揮了一定的積極作用”。

　　李長安同時強(qiáng)調(diào)，如今住房公積金非常“尷尬”，與當(dāng)初設(shè)想的“高收入者不補(bǔ)貼，中低收入者較少補(bǔ)貼，低收入者較多補(bǔ)貼，讓普通職工尤其是中低收入家庭買得起房、住得上房”的初衷有些“背道而馳”。

　　“現(xiàn)在住房公積金已經(jīng)陷入了‘濟(jì)富不濟(jì)貧’的怪圈。”南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授鐘茂初在接受法治周末記者采訪時的說法則更為直接。

　　近日媒體開展的一項(xiàng)針對住房公積金的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查也印證了上述說法，有近六成的受訪網(wǎng)友認(rèn)為現(xiàn)有住房公積金政策對扶持中低收入者購房的目的效果不明顯。

　　“有錢的單位多繳，沒錢的少繳，還有的不繳。”在李長安看來，住房公積金的不公平，從初的繳納環(huán)節(jié)就已突顯出來。住建部2011年的調(diào)查結(jié)果就顯示，非公有制企業(yè)職工繳存住房公積金的比例還不足20%。

　　陳琦向記者透露，目前我國規(guī)定住房公積金繳存比例為職工月基本工資的5%至12%，實(shí)際執(zhí)行中不少效益好的單位并不遵守12%的上限標(biāo)準(zhǔn)，“住房公積金已成為一些單位增加職工福利的方式，因?yàn)槔U納公積金不用納稅，收入越高的人住房公積金補(bǔ)貼也越多”。

　　此外，住房公積金的使用更為人所詬病。

　　1999年的條例明確指出，職工個人以及單位為其繳存的住房公積金實(shí)行專戶存儲，其所有權(quán)歸職工個人所有。但鐘茂初直言，想使用這筆錢還需跨過眾多“門檻”，如購房需先付齊首付款才可提取公積金貸款等。

　　“種種限制條件使得許多低收入人群無法滿足低提取條件，而有能力支付首付款的高收入人群則可提取公積金貸款，這就形成了多數(shù)中低收入者用自己的儲蓄為少數(shù)高收入者購房提供補(bǔ)貼的扭曲格局。”

　　鐘茂初坦言，當(dāng)初設(shè)立住房公積金是將其作為互助性質(zhì)的住房保障基金，意圖通過眾多民眾住房資金的積累和周轉(zhuǎn)采取金融互助方式提高全民購房的支付能力，而從當(dāng)前實(shí)際效果來看，住房公積金已背離了當(dāng)初給中低收入人群“雪中送炭”的初衷，成了給高收入人群的“錦上添花”。

　　各種限制門檻使得住房公積金的利用率在下降、結(jié)余額在攀升。2012年，北上廣三地的貸款余額只占繳存余額的六至八成，大數(shù)額住房公積金存在結(jié)余。

　　“高結(jié)余帶來的是高貶值，在當(dāng)前房價飛漲的時代，住房公積金的保障能力在不斷下降。”鐘茂初強(qiáng)調(diào)，按照現(xiàn)行公積金運(yùn)行機(jī)制，如果職工不買房只租房，多數(shù)公積金就只能在退休后提取出來，然而這樣一筆強(qiáng)制性的“超長期存款”年利率卻低于銀行存款利率，即便在退休后取出這筆錢也會極大貶值。

　　此種情況下，盡早提取公積金成了很多人的愿望，在鐘茂初看來，這也是社會上非法騙提、騙貸公積金事件屢屢發(fā)生的原因，“這從一個側(cè)面反映了制度沒有為那些沒有購房意愿的民眾設(shè)定合理合法的公積金提取和使用渠道，當(dāng)民眾都在想方設(shè)法盡快提取自己的那份資金時，原本資金‘互助’的目標(biāo)也就變得名存實(shí)亡了。”

　　何去何從

　　其實(shí)對于住房公積金存在的問題，官方并非沒有意識。2012年和2013年住建部均提出要在當(dāng)年年度內(nèi)完成條例“草案稿”的修訂工作，然而時至今年，修訂工作依然“難產(chǎn)”。

　　目前，社會各界已達(dá)成共識，住房公積金制度必須抓緊改革。但對于改革方向卻存在不同意見。

　　李長安認(rèn)為住房公積金起碼要保證起到應(yīng)有的保障作用，建議降低公積金提貸條件并簡化提貸和申請流程，尤其要對中低收入人群做更多傾斜，比如對低收入人群而言，首付款就難以承受，雙方簽署合同并交付部分定金后就應(yīng)允許提取公積金用于首付款。

　　此外，李長安強(qiáng)調(diào)，應(yīng)鼓勵民眾先租房再買房，目前一些地方已經(jīng)允許用住房公積金租房，但仍存在需要稅務(wù)發(fā)票證明等繁瑣程序，要適當(dāng)簡化。

　　至于沒有購房、租房需求的民眾如何使用住房公積金的問題，廣州政協(xié)委員曹志偉曾建議擴(kuò)大公積金使用范圍，覆蓋至住房、醫(yī)療、教育三大領(lǐng)域。

　　李長安認(rèn)為還是應(yīng)該?？顚Ｓ茫秶灰颂珡V，“如果公積金支出項(xiàng)目增加，為了避免濫用可能會進(jìn)一步提高貸款利率，況且易與國家現(xiàn)有的醫(yī)療、教育保障制度沖突交叉，面臨管理困境”。他覺得可以考慮擴(kuò)大受益人群的范圍，比如可以允許直系家庭成員在經(jīng)繳存人書面同意后進(jìn)行使用。

　　住房公積金如何保值增值也是重點(diǎn)，法治周末記者在4月6日隨機(jī)對8名北京市民進(jìn)行的調(diào)查中，有6人均表示對住房公積金未來的收益非常看重。市民程俊就直言自己不買房不租房，也得存住房公積金，年利率算下來卻比銀行利息還低，如果不改變現(xiàn)狀，還不如“想轍”把錢弄出來做理財劃算。

　　“提高公積金存款利率、增強(qiáng)收益有助于改變民眾的態(tài)度。”但陳琦指出，住房公積金收益低有其自身原因，根據(jù)條例，住房公積金增值途徑只有貸款賺取存貸利差，在銀行作中長期存款和投資國債三種方式，收益率有限。他建議應(yīng)擴(kuò)大公積金投資渠道，通過市場化手段擇優(yōu)選取基金管理公司對公積金進(jìn)行保值增值的運(yùn)營管理，并出臺公積金投資優(yōu)惠政策，對住房公積金的投資收益等減稅或免稅。

　　李長安強(qiáng)調(diào)，如果擴(kuò)大公積金投資渠道，也應(yīng)健全相關(guān)信息公開制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督，并考慮將住房公積金制度上升到法律層面。

　　目前我國有關(guān)住房公積金的規(guī)定只有1999年條例，并沒有相應(yīng)的法律進(jìn)行剛性約束。李長安指出，這不但使一些企業(yè)敢于逃避或超額繳納公積金，也無法對公積金起到有效監(jiān)管。2013年5月，吉林省通化市住房公積金中心原黨組書記車世剛被查出違法挪用住房公積金11.25億元，創(chuàng)下全國住房公積金被挪用的紀(jì)錄，“上升到法律將對各類違規(guī)違法行為進(jìn)行制約并有效打擊，有助于改善住房公積金的種種亂象”。

　　在鐘茂初看來，住房公積金互助性住房保障的作用在當(dāng)下已不可能有效，也沒有必要，繼續(xù)延續(xù)只會使矛盾越積越多，“住房公積金制度及其管理制度應(yīng)適時退出”。

　　鑒于公積金制度已運(yùn)行多年，很難突然終止，鐘茂初建議可逐漸把公積金轉(zhuǎn)化為社會保障制度的一部分，“對于已有住房貸款者，無論是公積金貸款還是商業(yè)貸款，其公積金繳存應(yīng)自動轉(zhuǎn)為還款，其他公積金全部轉(zhuǎn)為社會保障資金，使資金擁有者可自主用于子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、再就業(yè)等方面，逐步淡化其住房保障職能。這應(yīng)是住房公積金制度逐步退出的一種方式”。

　　新加坡公積金制度

　　眾所周知，我國現(xiàn)行的住房公積金制度實(shí)際上是新加坡的發(fā)明創(chuàng)造，早于上世紀(jì)90年代初被中國的上海市于房改方案中借鑒試用，后來推廣至全國形成今天的住房公積金制度。

　　那么，在首創(chuàng)這一制度的新加坡，公積金制度是怎樣一種設(shè)計呢?

　　起源與變化

　　新加坡的中央公積金制度是在1955年通過頒行《中央公積金法》確立的。當(dāng)時的新加坡還是英屬殖民地，除公務(wù)員和少部分雇員外，其他群體都沒有正式的養(yǎng)老保障，于是當(dāng)時的英國殖民政府就推行了中央公積金制度，即相當(dāng)于強(qiáng)制性的存款儲蓄，為退休后提供養(yǎng)老保障。

　　中央公積金制度實(shí)際上是獨(dú)立于政府預(yù)算之外、由立法強(qiáng)制推行的國民儲蓄計劃，雇主與雇員分別按薪資一定比例抽出薪資的一部分存入個人公積金賬戶并按期結(jié)息。

　　中央公積金制度建立以后，隨著社會的發(fā)展不斷探索創(chuàng)新，逐步從單一的養(yǎng)老保障儲蓄功能拓展成涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、投資等內(nèi)容的社會保障制度，也是目前世界上功能全面的社會保障制度。

　　“這是多種保障集于一體的社會保障制度，制度上確定了多種社會保障間的共通性，值得借鑒。”南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授鐘茂初介紹說。

　　例如，在住房方面，中央公積金既可以用于支付房款、歸還房貸，還可以申請低息貸款，并可以在退休前提前支出。醫(yī)療方面，可用作本人及家屬的就醫(yī)費(fèi)用;教育方面，可用于為子女交學(xué)費(fèi)，等等。

　　在新加坡，公積金和本人薪資的占比，是隨著國家社會經(jīng)濟(jì)狀況的變化而不斷進(jìn)行調(diào)整的。

　　在這一制度創(chuàng)設(shè)的初期，公積金為月薪的10%，由雇員和雇主各付5%;上世紀(jì)70年代，新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，這一比例逐步增至16%、20%、30%，仍是個人單位各付一半;上世紀(jì)80年代，新加坡經(jīng)濟(jì)巔峰時，公積金曾高達(dá)50%，后來經(jīng)濟(jì)衰退又再降低。

　　后來隨著從業(yè)者收入的普遍提高，個人經(jīng)濟(jì)承受能力相應(yīng)擴(kuò)大，公積金的繳存比例分配也發(fā)生變化，例如1988年時36%的公積金，個人須交納24%，雇主只交納12%。

　　具體操作及做法

　　新加坡公積金的存款利率是根據(jù)大銀行的定期存款與儲蓄的平均利率確定的，該利率每半年調(diào)整一次。此外，為公積金會員的基本利益，中央公積金法令還規(guī)定，公積金的低利率為2.5%。

　　中央公積金局是公積金的管理部門，屬于半官方性質(zhì)的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，隸屬于勞工部。中央公積金局采用會員制，新加坡所有受雇的公民和居民均是其會員。公積金局負(fù)責(zé)對每月繳納的公積金加上應(yīng)得利息，計入會員的賬戶，實(shí)行專戶專儲。會員的存款采用個人賬戶集中管理的辦法，并每年都經(jīng)過國家審計部門審計。

　　“我國學(xué)了半天沒學(xué)像，新加坡的公積金賬戶是個人賬戶。”中國社會科學(xué)院金融研究所房地產(chǎn)金融中心主任汪利娜告訴法治周末記者。

　　據(jù)了解，新加坡中央公積金會員擁有的個人賬戶分為三個部分，一個是普通賬戶，用于購房、支付獲準(zhǔn)情況下的投資、保險和教育支出;二是保健賬戶，主要用于支付本人及直系親屬醫(yī)療費(fèi)用;三是特別賬戶，只限于養(yǎng)老和特殊情況下的應(yīng)急支出以及經(jīng)允許情況下的投資，一般在退休前不能動用。三個賬戶的公積金所占薪資比例不同，逐個降低。

　　同時為了保證公積金?？顚Ｓ煤头e累規(guī)模，《中央公積金法》也對公積金的提取和投資作出了嚴(yán)格限制，例如進(jìn)行投資時須滿足低存款額規(guī)定，并且運(yùn)用公積金投資所得必須返回個人公積金賬戶，等等。

　　盡管法律規(guī)定允許公積金局動用一定數(shù)額的公積金通過投資方式保值增值，但事實(shí)上閑置資金幾乎全部被存入了新加坡中央銀行，用于購買政府債券，這是為了降低風(fēng)險保證會員利益不受損害。

　　當(dāng)公積金局以結(jié)余的公積金購買政府債券時，政府給予的債券利率也與公積金的存款利率是相等的。

　　而中央公積金局的收入主要來源于對雇主遲繳或違繳公積金的罰款、銀行存款和政府債券的利息等，一般其收入都大于開支，盈余部分存入儲備基金。

　　對于違反中央公積金法令，拒繳或滯繳公積金的雇主，中央公積金局則通過稽查部門抽查或雇員舉報加以監(jiān)督，若收到其通知的雇主仍不繳納，則可付諸法律強(qiáng)制執(zhí)行。此外，中央公積金局每半年便將公積金的存款結(jié)單寄給會員，并允許會員隨時查詢、核對自己的個人公積金賬戶。